张千帆：大学招生考试“多元化”的宪法底线 - 壹牛家长圈-

　　内容提要：大学招生考试改革呈现出“多元化”的态势，但界定平等与歧视应该基于目的和手段的合理性。因而中国大学招生考试制度的一个环节——高考分省“自主命题”以及大学“自主招生”改革凸显许多宪法问题。并非所有地方“多元化”改革都符合宪法原则；招生考试公平的前提在于存在一套全国统一的考生衡量标准，而近年来招生考试领域的地方化改革恰恰打破了统一高考基础上的统一标准，致使京、沪等大城市的招生地方保护主义堂而皇之地大行其道。招生考试改革必须在宪法允许范围内进行，而不能以“多元化”为名突破宪法第33条设定的平等底线。

　　自从改革开放恢复高等教育以来，大学招生已经成为地方保护主义的重灾区。之所以如此，无非是因为各大高校仍然沿用计划经济时代按地区划分录取名额的传统做法。近年来，随着高考命题权从中央下放到各省，各省普遍自主命题，高考成绩失去了统一衡量标准，但是这并不能掩盖高校地域歧视的实质。事实上，虽然考试命题方式不同，各大高校仍然是按照地区录取比例来划定各省分数线。统一高考标准的丧失意味着教育地方保护主义将进一步加剧，各省录取名额的划分将更加任意，教育资源的分配将更加不平等。如果说改革开放以来中国在经济和法治等诸多领域都取得长足的进步，那么高等教育机会平等可能是为数不多的例外，甚至在标准统一这个关键问题上正在发生倒退。[ii]

　　近年来普遍施行的高考分省命题和大学自主招生看上去是高等教育的“多元化”改革，因为高考不再是“全国一张卷”，而是16个省市“自主命题”加上适用于其余省区的统考卷，重点大学招生也不局限于高考成绩作为惟一标准，而是通过大学自行设计的考试和高考相结合获得了有限的“招生自主”权。总之，招生标准、考试方式和命题主体都出现了“多元化”。“多元化”改革确实打破了原本单一僵化的高等教育模式，有助于不同地方和不同大学自主尝试新的教育理念和思维，但是即便看似有益的“多元化”改革也不是没有底线的。现行招生考试改革的最大问题正在于从根本上忽视了宪法平等原则，加剧了针对不同地域考生受教育机会的歧视。

　　今天，高等教育的平等机会已经成为各国普遍接受的基本权利。《经济、社会和文化权利国际公约》第13条第2款规定：“高等教育应根据成绩，以一切适当方法，对一切人平等开放。”1982年《中华人民共和国宪法》（以下简称现行宪法）虽然没有具体涉及高等教育，但是第33条规定“在法律面前一律平等”，第46条规定“公民有受教育的权利和义务”。两者连读，不难看出现行宪法也同样要求公民受教育的平等权利。然而，平等显然不是简单的平均主义；大学录取标准平等也不是指各地区严格按照统一分数线，不允许任何例外。因此，究竟什么是平等？如何鉴别平等和歧视？平等允许什么样的例外？这些看似技术性的细节才是解决问题的关键。

　　宪政国家的一个基本共识是，政府或其它行使公权力的单位不能任意地区分公民中的不同人群，在没有理由的情况下对他们规定不同的权利和义务。这是美国联邦宪法第14修正案的“平等保护”的基本要求，也是现行宪法第33条的应有之义。这项宪法要求不仅适用于政府部门，而且也适用于北京大学（以下简称北大）、清华大学（以下简称清华）等受政府资助的公立学校。然而，差别未必就构成宪法所禁止的歧视(discrimination)。在某些情况下，如果具备正当理由，政府可以对不同人群进行差别待遇，而在这种情况下，因此而受到不利影响的当事人并不能成功挑战（尽管他们总是有自由质疑）有关措施的合宪性。

　　究竟什么样的理由是合适的呢？宪政国家的经验表明，这是一门颇为复杂的学问。在理论上，是否构成歧视取决于涉嫌歧视的差别待遇和其所主张的公共利益之间的客观关系。假定高考的考分是衡量考生能力和潜质的适当标准，[iii] 那么一个正当合理的录取体制应该根据考分等相关指标。在这个意义上，招生政策对教育平等权的歧视不仅损害了个人的宪法权利，而且也和地方保护主义对外来贸易的歧视一样，阻碍了人才竞争和流动市场。在实践中，是否构成歧视还取决于法院审查这种关系的主观标准。为简单起见，在此我们暂且采取相对宽松的合理性标准，将审查焦点锁定在目的和手段的合理。

　　这两个基本要求的含义是清楚的：在我们的宪政图景中，差别待遇本身不可能是目的，而永远只能是一种手段；什么手段？实现正当目标的合理手段。如果目的或动机不对，那么我们的追问便到此为止——差别待遇构成了歧视；如果政府为差别待遇提供了普遍认可的正当理由，那还要看看特定措施究竟能否有效实现其所主张的目标，且是否还存在能同样有效地实现相同目标而歧视程度更轻的措施。可以想象，政府可能会犯各类有意或无意的错误。在某些情况下，政府只是将正当理由作为幌子，实际所做的只是赤裸裸的歧视而已。在这种情况下，政府的目的或动机本身就不正确，但我们还是能从手段的合理性出发察觉并推翻这种隐蔽的歧视，因为既然目的不对，政府往往只能主张某些貌似正当却和具体措施风马牛不相及的理由。当然，政府也可能只是诚实的犯错者，误将某种差别待遇作为实现合法目标的手段。但不论是哪种情形，这两项检验缺一不可，违反其中任何一项都将使看上去无辜的差别待遇发生质的变化，成为宪法所不容许的歧视。

　　1940年代末美国学者塔思曼(Tussman)和坦布鲁克( Tenbroek ) 提出了关于歧视的经典定义。[iv] 他们形象地将差别待遇的目的和手段分别表示为公共利益和立法归类(legislative classification)两个圆圈：A和B。在理想情况下，A和B应该完全重合，也就是立法归类的全部效果在于实现其所主张并受到普遍承认的公共利益，而此种公共利益也只有通过这种归类措施才能实现。从法律义务和负担这个角度看，这表明那些受到立法归类不利影响的群体正好带有法律可以正当禁止的对社会产生危害的行为。

　　然而，在实践中，目的和手段的完全重合是几乎不可能的，两者之间或多或少会存在某种程度的脱节。在受归类影响的群体当中，未必每个成员都具有产生特定有害行为的特征，因而A有可能小于B（过多包含，over-inclusive）；反之，某些带有危害特征的个体或群体又未必包含在归类群体之中，因而A有可能大于B（过少包含，under-inclusive）。当然，也有可能立法归类是如此不合理，以至A和B没有任何重叠之处。但在一般情况下，两者多少会有某种程度的联系，但不可能做到完全重合。既然体现差别待遇的立法归类是十分常见的现象，宪法不可能要求尽善尽美，而在实践中要求手段和目的之间存在何种程度的联系，最终取决于司法审查的严格程度。

　　当然，平等并非不允许任何例外；事实上，在某些特殊情况下，要取得实质性平等，可能恰恰需要牺牲一定程度的形式平等。这把我们带到了“纠偏行动”(affirmative action)或“反向歧视”(reverse discrimination)，也就是为了纠正以往歧视所造成的不同竞争能力而对某些人群给予的特殊照顾。平等原则的基本假定是每个人都有同样的出发点，每个人根据自己的能力与机会在平等的法律环境和雇佣条件下争取自己的利益。问题在于，某些弱势群体由于历来受到歧视，长期没有得到平等的教育或就业机会，不能正常参与社会活动并分享社会果实，从而在竞争的“起跑线”上就处于劣势。在这种情况下，政府应该采取行动纠正历史造成的偏差，只有这样才能真正保证平等。然而，并不是所有的纠偏行动都符合平等原则；如果“纠偏”过了头，那么它本身就可能成为宪法所禁止的歧视。和任何差别待遇一样，纠偏行动也必须具备正当目的（譬如不能只是简单地优惠某个种族或性别），且所采取的方式和手段必须适当。在某种意义上，纠偏和歧视确实只有一步之遥，而如果时代跨越了这一步，我们就需要反思有关政策的必要性和正当性。

　　纠偏行动是1960年代初美国肯尼迪总统发明的名词，其原意是通过某些对少数族群——譬如以黑人为主的有色人种——给予一般人所没有的政策性优惠，积极与主动地纠正他们在历史上所承受的歧视与偏向。和种族歧视一样，有关种族的纠偏行动也是以种族为标准，不过它的目的不是歧视有色人种，而是恰好反其道而行之。因此，美国有的大法官将其称之为“良性归类”。[v] 但即使是“良性”的纠偏行动，也不能为所欲为，而是要符合一定的宪法标准，也就是目的和手段都必须合法。事实上，美国法院至少在理论上对“良性”“恶性”一视同仁，对纠偏行动和一般歧视采取同样严格的审查标准。

　　司法上的争议最早正发生在教育领域。1974年，最高法院审查了第一个大学录取的纠偏行动。[vi] 加州大学戴维斯分校的录取标准颇有点像中国的少数民族政策，为非裔考生划定了十几个录取名额。没被录取的白人考生起诉，最高法院以5:4的微弱多数判决这种做法违反了第十四修正案的平等保护原则。法院并没有排除学校在录取过程中将种族作为一个考虑因素的可能性，但认为大学不得采取这种硬性规定名额的办法，因为这种做法在多数法官看来并不是维持大学种族多元化的适当手段，而是构成了赤裸裸的种族歧视。在2003年的两个判例中，[vii] 最高法院的多数意见明确肯定，促进种族多元化的录取政策并不违宪。现在看来，只要不规定自动加分或定额等硬性措施，以种族多元化为目标的录取政策多半会获得美国法院的认可。

　　对于中国来说，美国教育平等权的宪法判例显然只有参考价值。美国最高法院并不决定现行宪法第33条或46条的解释，中国高等教育体制也不需要照搬美国或任何其它国家的模式。但同样显然的是，平等原则的适用性并不局限于美国等少数国家。现行宪法通过第33条明确承认“公民在法律面前一律平等”，而这里的“法律”显然并不限于全国人大或常委会通过的立法，而且也包括行政法规、地方性法规、行政和地方规章、规章以下的规范性文件以及其它类型的公共政策。[viii] 这其中当然也包括教育部、各省教育部门和各大高校所执行的大学招生政策。如上所述，平等原则的要义即在于保证政府行为对“情况类似的人给予类似的待遇”，因而大到国家法律、小到内部文件统统不得构成歧视。由中央、地方和高校各部门参与制定并执行的招生考试制度对于各地考生的前途产生极其重要的影响，自然也有义务符合宪法平等原则。

　　当然，由于宪法属于“公法”范畴，因而宪法平等原则在技术上仅适用于由政府资助的公立学校；除非一般法律明确禁止歧视，私立学校并不直接受宪法约束。[ix] 但是对于中国来说，教育部和地方教育主管单位都是公权力部门，当然都有义务遵守宪法规定。绝大多数高校都是政府成立的学校，因而宪法的适用范围也没有什么实际意义，至少这里重点考察的全国著名高校全部都受宪法平等原则约束。事实上，即便是主要由地方政府支持的地方院校也是公立学校，因而也同样受此约束。例如美国没有联邦建立的大学，所有公立大学都是各州或地方政府建立和支持的学校，因而“公立”其实带有很大的地方成分，但是这些大学也都不得违反联邦宪法第14修正案的平等保护条款。由于州财政占主导地位，州立大学对本州学生一般给予学费上的优惠，但是录取标准必须对各地学生一律平等。[x] 由此可见，无论是中央或地方教育部门、“全国性”高校还是“地方性”院校，都是有义务遵守宪法的公权力主体，它们所制定的招生考试政策不得违反宪法平等原则。

　　大学招生平等的前提是录取存在统一的标准。自1998年教育部提出“3＋Ｘ”高考新方案之后，高考经历了剧烈变化，结果是招生考试逐步失去了全国统一标准。自上海、北京两地率先试行后，各省开始高考自主命题。到2006年，全国有16个省实行高考自主命题，考场上共有17个版本的试卷。既然大多数省份自主命题，各地高考试卷和评分标准都不一样，各省考分自然失去了可比性。如果此前我们还可以用录取分数线来衡量地区不平等程度，现在的录取分数线只是一个“烟幕”而已。同样的录取分数线并不能说明录取标准的平等，不同的录取分数线也不能说明录取标准不平等，因为在理论上，北京的最高分可以不如上海的最低分，或北京的最低分也可以比上海的最高分还强。从表面上看，目前北大的录取分数线似乎比往年更“平等”了，但是这个表面说明不了任何问题：2004年，北大在北京地区的文理科分数线是全国最低的；2007年，北大在北京的录取分数线却要比上海、天津等地区高出不少。这说明北大在北京的录取标准比上海和天津等地更高吗？当然不是。在失去统一的衡量标准之后，大学招生就落到了这种不明不白、不清不楚的状况。或许在某些人看来，既然没有统一标准，大学招生是否符合宪法平等原则似乎不再是一个问题。

　　然而，这种逻辑显然是不通的。各省“自主命题”消磨了全国统一的衡量标准，使得招生指标配额制的不合理和不公平看起来不那么显眼，甚至使得质疑者一时无话可说，但是这些掩盖不了违背平等原则的实质，而实质就是大学招生的各省“配额制度”。北大对北京、上海、天津等各地录取分数线的划定，无非就是按照北大给这些地区分配的录取名额以及这些地区报考北大的考生人数与分数决定的。某地区在配额范围内的最后一名考生的总分，就是这个地区的录取分数线；放宽地区配额，录取线自然下降，反之亦然。当然，这种状况绝非限于一所高校、一个地区。全国各省、各大高校都已陷入同样的“囚徒困境”。如果北大要照顾北京市民的子女，那么复旦大学（以下简称复旦）也要照顾上海市民的子女，南京大学同样要照顾江苏省、南京市居民的子女，等等。只不过各省一套自己的考题，全国失去了统一的衡量标准，至少让本地高校对本地的特殊照顾少一点非议。但既然大学招生的配额制没有变，而且如上所述，高校在各省招生的实际名额分配也大致没有变，那么“自主命题”改变不了高校录取标准的地方保护主义性质。

　　更何况统一标准的缺失完全是教育部不作为所人为造成的结果，因而不能作为招生制度不平等的辩护理由。如果我们还承认制定统一合理的大学招生标准是必要和可行的，那么无论统一标准目前是否存在、各省录取成绩是否可比，按任何标准设定的配额制都回避不了宪法平等原则的审问。事实上，分省录取体制本身已经承认高考成绩的重要性，因为对于来自同一个省的考生所适用的标准就是考分排名，只不过这种体制不按照统一考试成绩给全国的考生排名而已。然而，这种各省排名而非全国排名的体制是相当任意的。为什么来自山东省城和县城的两个考生是可比的，而来自济南和北京的两个考生却是不可比的？来自不同省的大城市考生难道不比来自同一省的农村考生更可比吗？来自不同省的富裕家庭考生难道不比来自同一省的贫困家庭考生更可比吗？一旦承认高考成绩作为主要甚至惟一的衡量标准，就没有理由将此标准仅适用于局部而非全部。

　　既然如此，为什么实行分省自主命题？总结各方面为这一体制提供的理由来看，自主命题大致可能产生如下三类好处。[xi] 第一，减小试题泄密的影响范围：如果全国统一命题泄露，那么在网络时代，泄题可以在瞬间传遍全国，导致有关科目的试题在全国作废；在分省体制下，由于各省试题不一，因而自主命题泄密仅影响特定省，而不会扩大到全国。第二，自主命题可以结合本省的经济、文化、地理、资源和教育发展水平，因而对于本省考生来说更有针对性。[xii] 这里提供的例子一般是作文，譬如上海等沿海城市可以考“面向大海”，山西可以出与其支柱产业煤炭有关的试题，湖南可以考湖湘文化源流等。第三，各省自主命题有助于试题多元化和相互评比竞争，进而推动多元化的高中课程和教育模式。[xiii]

　　除此之外，还有一些论点显然不具备充分理由，因而在此不予考虑。例如有人认为，“分省录取”的结果是考生的竞争对象主要来自省内，因而“在一定程度上降低了考生的竞争压力和心理负担”。[xiv] 显然，这种所谓的“减负”只是自欺欺人，因而稍有理性的考生是不会感到一丝欣慰的，因为分省命题仍然建立在原来的招生指标配额制基础上，因而虽然直接的竞争对手看上去减少了，但是和录取标准统一的招生体制相比，各校划拨到地方的名额也相应减少，因而省内竞争同样激烈。事实上，在指标配额制下，各省录取线都不一样，因而各省考生同样仅直接面临省内竞争，分省命题丝毫没有改变这一状况。再如有人认为，自主命题有利于地方政府对基础教育、职业教育、高等教育的统筹规划、统筹管理，更好地调整人才培养目标和教育布局结构。[xv] 然而，并没有什么证据表明全国统一命题对地方实现这些目标产生任何障碍，或自主命题为实现这些目标提供了统一命题所不具备的任何实质便利。最后，有人认为分省命题为各省逐步建立起成熟的考试管理队伍提供了契机，并为促进考试机构之间的良性竞争、推行“服务考生”的理念打下了基础。[xvi] 但是建立考试管理队伍、促进考试机构竞争同样和分省命题没有关联，统一考试也完全可以建立多元的考试命题机构和相对完善的考试管理队伍；反之，如果因为制度障碍等因素而不能在中央层次上实现这一目标，那么权力下放的后果恐怕只是造就更多的省级考试“衙门”而已。

　　自主命题的技术理由是降低泄题影响范围，但是这一考虑本身难以为打破统一考试标准提供足够的理由。当然，中国地域广袤，试题押运殊为不易，网络交流更是大大增加了发生泄题的影响范围。然而，虽然泄密的风险是客观存在的，但是这种可能性要求我们严格保密程序、改善保密技术，并为发生泄题紧急事件做好充分的事前准备，譬如准备多套试题、以便临时替换。事实上，不只是中国，美国、加拿大等大国的统一考试也存在同样问题，因而可以借鉴吸取这些国家的先进技术经验。如果可以解决命题保密的技术问题，那么就没有必要通过分省自主命题打破考试标准的统一性。

　　尤其值得指出的是，无论是统一命题还是分省命题，都不可能将泄题事故降低到零风险，而自主命题的支持者自己也都承认分省命题不但增加了命题成本，而且还增加了省内泄题的风险。单就试题保密一个方面来衡量，统一命题和自主命题其实难分伯仲。高考恢复以来三十年内并未发生严重泄题事件的事实本身表明，只要采取稳妥的保护措施，全国统一命题制度完全可以防止泄题事故发生。

　　为自主命题辩护的最常见理由是其地方适应性和针对性，但是这个好处的作用不宜被夸大。考生固然更熟悉本省的情况，但是很难说这种局限于地方特色的考题对于完善考生知识结构来说有任何优越性，至少对于培养考生的中国意识和全局观念是有害而无利的。某些省份过分注重本省特色，未必是一种健康的趋势。例如2006年北京语文卷的作文题目是“北京的符号”，2004年江苏地理卷则有一幅江苏地图，要求考生从地理位置、资源、交通和人口等方面分析江苏发展特色。[xvii] 这些考试内容固然比较贴近考生的生活实际，或许更能激发考生的灵感、测试考生的能力，但是片面强调地方特色也可能产生误导基础教育的后果，使各地课程只注重传授本省特点，而忽略整个中国的历史文化传统，而这对于培养统一的民族意识显然是不利的。

　　事实上，考题内容的地方性和全国性往往是很难区分的，许多所谓的“地方特色”其实只是“中国特色”的一部分。例如辽宁考卷可以引入赵本山小品等内容，而据说这也体现了“地方文化特色”。但众所周知的是，赵本山的小品早已通过连续几年的春节联欢晚会成为全国家喻户晓的故事，北京、上海甚至海南等其它省市的某些考生对他的熟悉程度很可能不亚于辽宁考生，地方特色从何谈起呢？2006年湖南高考语文卷选了曾国藩的《湖南文征·序》，内容涉及文法、文风、湖南文化源流等，目的据说是“希望源远流长的湖湘文化能激起考生的自豪之情，而文章所论及的文法、文风也能对考生写作有所裨益。”[xviii] 然而，曾国藩难道只是一个湖南人吗？显然，曾国藩首先是一个对中国历史进程影响巨大的中国人；他所论述的湖南文化也是大中国文化的一部分，至于文风、文法更是汉语的文风、文法，我们看不出为什么这样的文章只对湖南而非全国的考生写作都“有所裨益”。有人认为“天津卷已逐步渗透本土风格，呈现较为鲜明的天津特点”，[xix] 但是却说不清楚“天津特点”和“本土风格”究竟是什么。难道是“狗不理”包子吗？在全球化的市场经济时代，“狗不理”早已是在全国各地都设有分店的驰名名牌，甚至远销国外，而绝不只是天津本土特色。强调地方特色本身并不错，但是地方化倾向很容易过分夸大地方特性，而忽略各地共性，进而对基础教育的方向发出错误信号。

　　有人认为，分省命题有利于减少因地域差异带来的考试偏向，[xx] 但是这种观点混淆甚至颠倒了因果关系。由于中、东、西部经济发展不平衡，从而产生了高等教育发展的不均衡。例如2003年，高等教育毛入学率在东部发达城市达50%，而西部一些地方只有11%-12%；2008年，北京高考录取率更是接近3/4。[xxi] 在这个意义上，“东部发达城市的高等教育已经进入后大众化或普及化阶段，而西部还在精英阶段。”[xxii] 然而，这种现象说明什么问题呢？各省自主命题究竟是缓解还是加剧地区教育发展不平衡？众所周知，东西部毛入学率之所以差距如此巨大，除了西部地区基础教育落后之外，一个重要原因是高等院校过度集中在东部发达城市，而招生地方保护主义使东部地区的考生享受地方高等教育资源的“近水楼台”。显然，分省命题不仅无助于缩小不同地区的教育水平差异，而且还有可能通过取消统一标准而加剧高等教育的地方保护主义。事实上，西部和某些高考大省之所以采取应试教育模式，主要原因正是当地高校少，而北京、上海等教育资源集中的省市又出于地方保护主义对这些省分配的录取指标有限，从而引发激烈的省内竞争。在某种程度上，发达地区的“素质教育”正是建立在大学招生制度所歧视的那些地区的“应试教育”基础上，而自主命题的作用无非是使招生地方保护主义形成的地区教育差距显得更为“自然”而已。

　　即便承认高考多元化的必要性，也不需要采取分省命题的做法，而完全可以在全国一张卷子中体现部分地方特点，例如让不同地区的考生写一篇关于当地风土人情的作文。事实上，在语、数、英三门共同科目考试中，只有语文中的作文才可能出现“特色题”，英语和数学完全不具备任何地方性空间，因而对于这些科目以及大部分语文考题实行“自主命题”的后果往往只是增加出题成本、降低考题质量而已。对于语文、历史或地理等少数可以体现少量地方特色的科目（它们毕竟不可能也不应该成为以地方性为主的科目），地方性需要完全可以通过在全国一张考卷中得到满足。

　　因此，笔者并不认为全国考卷对容纳少量地方考题有任何困难，但是这种措施确实可能给阅卷公正带来独特的难题，因而其所面临的真正挑战在于防止阅卷过程中的地方保护主义。在阅卷老师看到地方考生的答题之后，可能会在评分上偏袒本省考生、歧视外地考生，而阅卷中的地方保护主义不仅限于特色题，而且还可能波及同一张考卷的其它试题的评分。因此，如果在具体操作中找不到相对可靠的方法防止阅卷过程中的地域歧视，那么就难以在“全国一张卷”中包含反映地方特色的考题。

　　最后，自主命题确实有助于高考命题的横向比较、借鉴、竞争，甚至促动基础教育模式的多元化。然而，这些目标和自主命题之间并不存在必然的关系。更何况至少到目前，自主命题在半数省份已经施行好几年，但是横向比较和取长补短似乎并没有发生，更不用说不同教育模式之间的竞争。事实上，横向比较未必存在客观标准，因而很可能根本无法进行。实行自主命题之后，各省考试成绩失去可比性，因而也无法评比各省之间教育质量与水平。各地都主张自主命题有利于促进“素质教育”，但是都没有提出确凿的证据支持这类主张；[xxiii] 各地考生的压力并没有因此而减轻，应试教育依然我行我素。高考仍然是“指挥棒”，只不过从前只有一根“指挥棒”，现在则有17根“指挥棒”而已；自主命题省份的考生从前跟随全国那根“指挥棒”，现在则跟随本省的“指挥棒”，因而“指挥棒”确实是“多元化”了，但是不同“指挥棒”的本质和作用都是一致的。

　　反过来，全国统一命题并不是应试教育的同义词；只要命题足够科学、合理并尊重地方需要，实行统一命题并不意味着各地不能采取素质教育。事实上，如果适当的高考试卷设计可以促进素质教育，那么一份全国统一的高质量试卷反而容易引导和促进全国各地的素质教育。有人认为，分省命题可以根据当地教育教学实际和学生的能力水平，具有更强的指向性；譬如北京学生的知识面相对较宽，接受现代社会信息的能力相对较强，因而自主命题易于体现北京教育的特色，北京在自主命题中注重能力型、开放型试题的设计，注意挖掘试题中的素质教育因素。[xxiv] 问题在于，如果北京可以通过试卷设计带动本地的素质教育，教育相对落后的西部地区就不可以吗？难道这些地区的学生能力或水平天生不如北京学生吗？这类主张显然是没有确凿事实根据的，但是发达地区往往自认为自己的考生素质优越，至少潜意识中是如此。[xxv] 然而，这种主张很难解释为什么一个西部地区的中小学生来到上海或北京这些发达地区，适应一段时间后可以和当地学生取得同样好的成绩。这说明西部地区学生之所以看上去“素质不高”，完全不是因为自身素质的问题，而是当地采取的应试教育模式，而这种模式在很大程度上是分省命题所代表的招生地方保护主义所造成的。即便落后地区的师资力量和水平有限，这种状况也是完全可以通过培训和继续学习等方式改变的。

　　退一步说，如果素质教育是全国各地形成的一个共识，那么即便中西部边远地区目前还不适应，我们不妨可以利用高考这根“指挥棒”来统一启动全国的素质教育。如果改革后的高考试题以素质教育为基本导向，那么北京、上海等发达省市就没有理由反对统一命题制度了。我们相信，一旦高考“指挥棒”发挥作用，全国各地的基础教育都会很快跟上来。

　　和“自主命题”的考试“多元化”相呼应，中国大学招生制度也在经历一场“多元化”改革，其中一项措施就是部分高校自主招生。教育部招生阳光工程的指定平台“阳光高考”称，高等教育大众化时代已经来临，而要化解高等教育供需矛盾，高考必然要改革，高考改革的趋势则是“多元化”。[xxvi] 2003年，北大、清华等22所高校被赋予自主招生权。所谓“自主招生”，其实并不是指高校享有完全的招生自主权，因为参加自主招生考试的学生还是要参加高考，只不过考试合格的学生可以享受降分录取的优惠政策。[xxvii] 根据北大招生简章，自主招生专家组“对考生申请材料进行初审，合格者获得笔试资格”；通过自主招生考试的候选人还需要参加高考，但是可以享受北大当地录取线下降20-30分以及专业录取下降10分的优惠政策。因此，自主招生大体上相当于一次资格考试，考试过关的候选人可以像特长生、少数民族或教育欠发达地区的考生那样获得更优惠的录取标准。这里且不论自主招生的降分体制本身是否正当，而只限于讨论自主招生过程——尤其是语焉不详的“初审”过程——是否公平。令人遗憾的是，包括北大、清华等著名学府在内的高校自主招生并不符合平等原则。

　　首先，作为在国内综合实力排名第一的国家重点院校，两校拥有的教育资源显然不仅属于北京市，而是属于全国的，因而所有的受教育机会必须平等面向各地考生，而不得实施任何形式的地域歧视。虽然两校的自主招生也是面向全国进行，而各地招生的具体比例没有公开，但是可以肯定的是北京市考生通过考试的比例要远远大于其它地区，从而在高考中获得远高于其它地区的加分机会。就和招生地区配额制度及录取线的不平等一样，自主招生的地域差异也构成宪法不容许的歧视。其次，即使在北京市内，各个中学的考生参加自主招生的机会也是不平等的。并非所有北京申请人都有参加自主招生考试的机会，他们首先得经过一轮“初审”筛选过程，初审“合格者”才有机会进入笔试和面试。至于如何“初审”、什么才算“合格”，招生简章却没有说明。据笔者了解，这个初审合格的标准主要是申请人所在的中学：只有三十所左右的北京市中学所推荐的考生才算“合格”，从而获得参加自主招生考试的资格。固然，这些有幸入选的中学大都是北京市“重点”或“名牌”中学；或许按照某种衡量标准，这些学校的学生在整体上比其它学校更“优秀”。然而，我们是否能保证这些中学的所有学生都一定比其它学校优秀呢？其它学校的所有考生都一定不符合两校的选拔标准呢？答案显然是否定的，但是如此自主招生的结果必然是不论考生成绩多么出色，只要考生的学校不在两校划定的自主招生范围内，那么考生就自动失去了参加自主招生并获得加分的机会。

　　这种做法显然不符合宪法平等原则，因为平等虽然并不要求平均主义（例如根据抓阄决定谁上北大），但是确实要求我们“以人为本”，对处境类似的人给予类似的待遇，避免根据任何不相关因素的区别对待。如果以考试成绩作为衡量标准，那么成绩类似的考生应该享受类似的待遇，至于考生所在什么地区、什么中学都是和考生素质无关的因素，应该不予考虑。然而，各大高校的自主招生却偏偏选择以地区和学校为本，在考生获得考试机会之前就根据这些不相关因素将他们排除出局。这种做法不仅违反了平等，而且也不能让公众满意。据调查，近40%的公众认为复旦自主招生“很难做到真正的公平”，近30%的公众认为“不应该只面向上海考生”，而只有11%的人认为这种招生方式应成为未来大学招生的趋势。[xxviii]

　　事实上，除了这些明显区别对待之外，自主招生制度还将进一步加剧城乡差别。首先，自主招生考试命题灵活多样，并不按照课本内容命题，而农村考生从小受地理环境和经济条件的限制，知识面较城市孩子更窄。其次，面试环节对考生的口头表达能力、反应速度、整体形象等方面更为看重，而农村考生在这些方面也难有优势。更何况面试在学校所在地进行，而为参加考试所付出的物质投资也是不少农村家庭难以承担的。最后，农村中学很难进入高校所认定的“合格”学校的范围内。几个因素加起来，也就难怪参加自主招生考试的农村考生所占比例微乎其微。[xxix]

　　当然，包括北大、清华、复旦在内的各大高校都可以找出一大堆理由为自己辩护，譬如招生办工作量太大、阅卷老师人数不够，因而必须根据毕业所在学校这样的便利标准先行筛选考生……然而，行政便利并不能成为违背平等的正当理由。如果高校要维持自主招生体制，就必须为各地和各校的学生提供平等竞争的机会，根据合理相关的标准筛选考生，而不得根据地区或学校等不相关因素进行歧视。自主招生等高考“多元化”措施是可以试验的，但前提是不违背宪法平等原则。

　　总的来说，各省自主命题和大学自主招生给招生考试改革带来的好处有限，而且大部分收益在一种合理的统一考试安排下也能实现，而其弊端则是显而易见且难以避免的。在此且不论分省命题对命题成本、泄题风险和试卷质量造成的不利影响，[xxx] 自主命题必然打破全国统一的录取标准，使各地考分失去可比性，使宪法平等原则失去实施基础。和不平等的具体招生政策相比，这是严重得多的违宪行为。个别发达地区认为，这种担心是“没有必要”的，因为全国统一标准也不一定可靠，因而不能用高考一把尺子来“衡量所有的群体”；缺乏不同省市生源差异的“方法有很多，没有必要一定要用高考结果来衡量”。[xxxi] 对于现行高考制度的既得利益方来说，发达地区的这种言论是很可以理解的；但是用宪法原则来衡量，我们只能说这种主张不合格。难道上海考生就如此“另类”，以至不能用和全国其它地区考生相同的标准来衡量吗？上海市不照样用一把尺子衡量天赋、能力、性情、经历、教育背景、生长环境、家庭经济状况都不同的考生吗？难道市内考生真的是一个相对整齐的整体，市内考生之间的个体差异果真小于上海市和其它地区的整体差异吗？如果不用高考结果来衡量，那么请问究竟用什么标准来衡量考生差异呢？包括自主招生、特长生等特别录取计划在内，上海市内的所有大学所录取的全部上海考生不就是以上海考卷为主要标准而衡量得出的结果吗？在全国范围内所录取的全部考生不正是以各地或全国试卷为主要标准而衡量得出的结果吗？假如高考真的那么不重要，上海、北京这些大城市为什么还如此强烈主张自主命题、反对统一命题呢？这些问题恐怕不是一个“没有必要”就能敷衍过去的。

　　笔者显然并不反对“素质教育”和各地教育模式多元化，甚至不反对高考命题包容有限的地方特色。事实上，笔者还支持一定程度的招生权下放；只要保证阅卷公平和招生程序规范，具体的招生录取工作完全可以由各省甚至高校自己承担下来，而不违背任何宪法原则。然而，某些权力是不能下放的，否则就不能保证考试标准的公平与统一。高考命题权正是不能下放的关键权力之一。一旦各省自主命题，全国就失去了衡量各地考生的统一标准，大学招生地域歧视也就可以大行其是了。因此，高考命题过程无疑需要各省参与，中央甚至应该通过建立由地方代表组成的命题委员会等方式将地方参与制度化，但是绝不应该主动放弃主持高考命题的权力和义务，进而导致全国每年至少有17份试题、每所高校都有31套招生标准的状况（还不计省内地区差异和不同的专业录取标准）。毫不夸张地说，招生考试制度已经成为一个局外人百看不明、百思不解的迷宫，而自主命题更在表面上使五花八门的教育歧视合法化。这种乱象不符合宪法平等和国家统一的基本精神，因而中央不仅不能无原则地下放权力，而且有义务采取必要行动消除歧视。更具体地说，作为全国的教育主管部门，教育部在宪法上有义务收回高考命题权，在原则上实行全国统一的招生录取标准。