教育均衡化：韩国、日本、芬兰的经验

小小熊

教育是人类社会文明进步的重要基石。在现代社会里，教育始终是各国政府关注的最重要的公共事业，是政府公共开支中的重头之一。受教育权是一种基本的人权。国家作为教育的主要投资者，应努力体现教育的公益性。追求教育平等化、民主化、均衡化，使每个社会成员都机会均等地享有受教育的权利，是文明社会的发展目标之一，也是社会平等的必要条件，政府负有义不容辞的责任。美国总统杰弗逊曾有一个著名教育理念：衡量教育是否造福于社会，主要不是看它造就了多少杰出人物，而是使大多数人能够享受到必要的教育。这正是多数国家在发展教育中都奉行的基本理念。多数国家都在实施不同年限的普及义务教育，目的是消除教育的“精英化”和“世袭化”，保证教育机会均等。如果义务教育阶段普遍实行过高收费上学（如办过多的高价学校，或收取过高的“择校”费、教育储蓄金等），就会直接冲击教育机会均等原则，其结果是造成教育权利的世袭化，加深社会的不平等。本文介绍韩国、日本和芬兰三国在追求教育均衡化方面的一些做法。

　　韩国：教育“平准化”
　　韩国的政府投入主要投向了基础教育，而把高等教育的投资机会主要留给了社会。
　　韩国政府在经济落后地区与经济发达地区的教育投入上也存在不均衡性，不过其方向与我国刚好相反。韩国优先把政府资金投入到落后地区。与我国准备在北京、上海等大城市率先实行真正的免费义务教育不同，韩国在推行初中以下义务教育时，免费的范围明确规定由偏僻的农村、岛屿开始，逐渐向小城市再向大城市分步推进。例如，韩国新推出的普及信息化教育方案中，明确提出，“将计算机等教育信息化基础设施，首先普及到农村、渔村、岛屿和偏僻地区以及城市中的低收入地区，提供必要的行政和财政支持，以提高学生接触信息技术机会的均等性。”通过这种不均衡投资，韩国保证了国民教育机会的均等。为了保证国民都能接受高中教育，韩国取消了初中升高中入学考试。现在，韩国小学升初中升学率达99.9%，初中升高中升学率达98.7%，已经普及了12年制教育。
　　20世纪70年代初，韩国的中小学校分为一流、二流、三流，学校教育的应试倾向十分明显，学生间学业成绩的竞争十分激烈。为此，韩国果断推出了教育“平准化”政策，具体措施有3项：
　　(1)对“不利学校”增加教育拨款，大力改善其办学条件。
　　(2)实行教师4年流动1次，确保学校师资水平的均衡。
　　(3)对学生进行综合评分，各学区内由计算机随机确定适龄儿童将要就读的学校。
　　韩国文教部1968年出台初中免试入学政策，接着就采取措施推进初中教育平准化，教师、设施、经费是平准化的重点。按照平准化的要求，凡不具备条件的学校必须停止招生，甚至不惜关闭原来的名牌中学，同时新设立一批初中。一系列平准化的措施，有效地解决了韩国初中的入学竞争和择校难题。学生接受大致同等的教育，从不因是家庭高额出资，也不因低三下四求人找关系，也有效防止了教育领域的权力腐败。这样，学生们都能享受到国家的特殊关怀，当然也就会对国家产生强烈的报答回馈义务和认同的情感。
　　总体上看，教育平准化政策实施至今，促进了义务教育质量全面提高，弱化了学校应试教育倾向和学业竞争激烈程度，成为韩国教育界引以为荣的教育改革佳话。但是，“电脑派位”、“就近入学”政策不仅限制了家长选择学校的自由，也在一定程度上阻碍了学校之间的竞争和形成办学特色，因此近年来这些政策引起一些争议。批评者认为，加强学校之间的生源竞争，有利于促进学校办出特色和提高质量，因此，应根据教育需求的多样化开放办学，给予家长和学生在择校上更大的自由。赞成者则认为，择校自由化将导致一部分学校演变成富人学校，拉大教育差距，损害教育的公平性。在这种情况下，韩国政府兼顾两方面的意见，决定逐渐给予少数有条件的私立高中在招生上更大的自主权，以满足社会上的择校需求，而对公立学校和大多数享受政府资助的私立学校仍按原来的办法操作。
　　日本：为何没有择校热？
　　日本基础教育的一个突出特征是：为国民提供机会均等、质量优良的义务教育。任何一个受教育者(包括残疾儿童)在任何一所学校所接受的教育机会、权利是相同或相等的。日本实施九年制义务教育，小学从满6周岁后的第一个4月开始入学(日本的新学年从春季开始)。义务教育阶段的公立中小学实行免费教育，教育质量优良，适龄儿童少年都能就近入学，义务教育阶段学生书费也由国库负担。同时，还有为残疾儿童设立的盲人学校、聋哑学校、保险学校和设置了特殊班级的中小学。在完成义务教育阶段学习后，97%的初中毕业生升入高中阶段学习。所以，在日本义务教育阶段，一般不存在择校等社会热点问题。
　　但在非义务教育阶段，日本国家和地方政府对教育的拨款比例有很大不同。学校采取了按家长收入情况收取费用的方式，即高收入家庭须缴纳较高的学费，低收入家庭，缴纳较低的学费，经济困难的家庭，可申请减免费用。这也体现着教育平等的精神。

小小熊

　　　　日本教育的基本政策，由日本国宪法予以规定。日本的平等教育，主要体现在这样几个方面：

　　(1)政府提供充足的义务教育经费。日本的公共教育经费支出占国民总收入的比率居于世界前列，近年来受经济不景气的影响有所下降，但也保持在4%左右，人均教育经费达1203美元，仍是世界上最高的。校舍的建设费用由国家、都道府县、町村“三三开”，即使在边远地区、落后的乡村，各校教育条件、教育设施都达到了规范化。只要是一所学校，无论这所学校规模大小，在校学生人数多少，学校都必须具备办学的必备条件和设施。例如，东京都立品川聋哑学校，该校现有从小学一年级到初中三年级共10个班46名学生，教职工不过30人，但学校仍建有一座可容纳上千人的室内体育馆以及游泳池和音乐、美术、劳动技术课等实践活动室，器材齐全。


　　（2）执行统一、规范的教学要求。日本实行中央高度集权的教学管理模式，各学校学习的内容都根据文部省制定的学习指导纲要决定。每个学校的教育教学活动都依此为基准，由教学科目、道德教育及特别活动三方面构成(特别活动相当于我国学校中的第二课堂)。教学内容与教学要求的规范化，既实现了全国各校之间教育教学的均等，也为良好的教育质量提供了保障。日本的中小学十分重视学生综合素质的均衡发展，强调“生存教育”和协调性教育，推行德、智、体、美、劳素质教育。学校除开设必须的基础知识课程外，还开设了社会学、道德学、劳动技术、家庭保健等课程，并从初二年级起，在学习必修课程基础上，学生可以自由选读规定学时的选修课。一些学校还根据各年级学生的特点开展特别创意活动，如搞环境保护调研、职业调查、职业讲座、社会调查、文化周活动、曲艺欣赏、修学旅行、插秧耕种、学习染织工艺、书法绘图、手工制作、服装制作等活动。各类校外的活动也很丰富。如利用双休日组织进行棒球、乒乓球、篮球比赛，还有音乐会、乐器演奏会、野外写生等。这些活动使学生在智力发展的同时，体力、团队精神等也得到均衡发展。日本学校里没有各种奥林匹克班，2002年却有2人分别获得诺贝尔化学和物理奖，可见教育均衡化的深远影响。

　　（3）保证各校师资力量和管理水平的相对均衡。日本的中小学教师都由高等教育机构培养，并需要拥有教师资格。公立学校教师属于国家公务员，教师资格必须经过县教育委员会(相当于我国省一级教师管理机构)实施的教员选择考试，合格后才能被录用。学校教职人员的费用由中央与地方政府分担，教师的工资逐年增加。教师工资是按典型的“年功”序列设定的：工龄越长，工资越高。大学毕业新任教师的月薪一般为18万日元，30岁左右的教师月薪一般在30万日元，老教师一般是50万日元，其余补贴不在内。如果教师自动离开学校后又回来当教师，第一年的工资仍从18万元月薪开始。这种工资政策，鼓励了教师长期从事教育工作。

　　芬兰：从学前教育到终身教育的平等机会

　　2002年初，经济合作与发展组织(OECD)公布了2000年32个国家参与的国际学生评价项目(PISA)研究结果。在经合组织对每个国家4500—10000名15岁学生阅读能力的调查中，芬兰位居榜首，科学素质仅低于韩国、日本，数学素质低于日本、韩国、新西兰。芬兰基础教育不仅总体水平高，而且不同地区各校之间的差异也很小。这归功于全民教育和经费体制：教育面向全民，人人享有免费接受从学前教育到终身教育的平等机会。主要做法：

　　（1）九年义务教育体制由来已久。芬兰有100多年重视全民教育的历史。1917年芬兰独立，1921年就开始施行九年义务教育。20世纪60年代，政府把普及教育置于国家政策的中心，于1976年开始实行小学基础教育和初中综合教育连贯的九年制（7—16岁）义务教育体制。1998年颁布了《基础教育法》。全国450个城乡政府负责义务教育工作。学校分六年初级阶段和三年高级阶段，每年上学190天，8月中旬开学，次年5月底结束。有秋季假、圣诞节假和一周滑雪假(家长陪同)，任何假期都不给学生留作业。普及教育的宗旨，是在不给学生应试、升级和获证书压力的前提下，满足孩子们天生的求知欲，循序渐进地教授他们知识和技能，促进学生的自主发展。

　　（2）保证人人免费接受教育的平等机会。政府教育工作的基本目标，是使所有居住在不同地区、智力不等的同龄人，都有机会免费接受同样的教育，没有因贫困、交通困难、智力差或身体有残疾而上不了学或辍学的学生，同时最大程度满足有才华学生的求知欲和个人发展。各学校不设尖子班，不把学生分成优生、差生，不给学校排名次、不办“重点学校”等。教师无权挑选学生，每个老师有义务和责任教育好不同类型的学生。教育局与所在地的学校，根据教学大纲共同设计本地的各门课程，并在对课程进行自我评估的基础上逐步改进。大多数学校有董事会，由5名家长、1名教师、1名学生和几名社会成员组成，讨论课程安排、与当地社团合作等问题，校长任秘书。每月召开校长会议或举办培训班等，不断提高校长的管理水平。

　　（3）政府教育投入持续增长。中央政府和城乡政府共同提供充足的教育经费，保证义务教育的实施。2001年，政府平均为每个接受义务教育的学生花费2700欧元。学生享受免费教育、午餐、医疗服务，以及在学校发生意外事故或疾病的医疗保险。在六年初级阶段，儿童就近接受基础教育。由城乡政府负责安排上学距离超过5公里的孩子及残疾儿童的往返交通，或提供50欧元交通费。北部拉普兰地区因居住分散，学生可住校。除了重视基础教育外，政府对教育科研经费的投入力度也很大。近几年来，芬兰教育科研经费增长率远远高于发达国家，居世界首位。2001年，虽然GDP增长率仅为0.7%，但中央政府2002年教育科研预算仍比2001年增长7.2%，在国家预算中达15.5%，占第三位，仅次于社会健康经费（22.7%）和财政经费（16.1%），占2002年GDP的7%(欧盟国家平均为6%)。

　　（4）重视教师培训。教师享有相当于国家公务员的工资待遇。教育法规定，所有学前教育、义务教育、高等教育、成人教育的教师，都必须具备硕士以上学历，并通过教师资格考试，才能申请教师职位(技术学院毕业的学生可在职业高中任教)。为不断提高教师专业素质和更新知识，各教育机构鼓励教师开展积极的自主学习和研究，免费为他们提供在职或脱产培训以及攻读学位。大学和其他教育机构提供教师的终身培训。芬兰10所综合大学均设有教育学院，这些学院除开设常规课程外，还根据教育改革需要，增设了教育咨询专业。

　　（5）完善的图书馆网络服务。中央和城乡政府联合投资建立全国图书馆网络服务，为所有人免费提供借阅全国各图书馆图书的服务。全国有989个公共图书馆，平均5250多人就拥有一个，人均占有图书馆的比例居世界首位。当地图书馆主动为义务教育学校服务，每周还有流动图书馆免费到农村学校服务。完善周到的免费图书馆网络服务，既保持了芬兰人喜爱读书刊的传统，又能充分满足他们的求知欲望。根据教育部统计，平均每年每人从图书馆借阅20种图书和音像制品。